«Тверская газета», 28.11.08, № 50

 

 

Общественность очень бурно и эмоционально обсуждает новую редакцию Устава города Твери. Специалисты более взвешены в своих оценках. Сегодня мы приводим два экспертных мнения. Управленцы считают, что Устав давно нужно было изменять, а юристы убеждены, что главный документ города требует доработки. Общее одно – и с точки зрения права и с точки зрения практики городская конституция должна обновиться.

 

Нана Антонова – заведующая кафедрой муниципального права ТвГУ, кандидат юридических наук, доцент.

- Мне выпала большая ответственность провести экспертную оценку и донести до общественности преимущества и недостатки изменений в Устав.

Сразу нужно отметить, что нормативно-правовое обеспечение деятельности муниципальных образований – очень серьезная сфера в осуществлении муниципальной власти. Нормативно-правовая база, о которой идет речь, в дальнейшем будет определять правила игры на основе которых будет базироваться управленческая система, что напрямую определяет стратегический вектор развития города. Качественная, продуманная правовая база позволит нивелировать любые риски, связанные с переходом на новую систему. Но переход к новой системе должен предусматривать не только введение новой должности и перераспределение полномочий, но и качественную экспертизу этого процесса. Нужен механизм, позволяющий измерить успешность управленческих преобразований. Измерить их рост, или, наоборот, падения эффективности управления, вклад главы администрации.

Говоря об изменениях в Устав Твери нельзя забывать, что развитие местного самоуправления (МСУ) в стране проходит в достаточно сложных условиях. Прежде всего, происходит поиск оптимальной формы организации местного самоуправления.

В этой связи, коррективы нормативно-правовой базы продиктованы объективными обстоятельствами – изменением муниципальных отношений, которые требуют поиска эффективной организации МСУ.

Необходимость обновления Устава, отчасти, вызвана изменением федерального законодательства, которое предусматривает два варианта избрания главы муниципального образования. Либо глава избирается на всеобщих выборах, либо – представительным органом МСУ. Фактически в муниципальном образовании может сложиться 3 модели организации власти.

Первая модель, когда мы избираем главу на выборах и он становится главой местной администрации, держа в руках основные рычаги воздействия на муниципальное хозяйство.

Вторая модель, когда глава МО избирается представительным органом и назначается по контракту главой местной администрации.

Третья модель, когда глава МО избирается представительным органом, а глава администрации нанимается по контракту.

Что же происходит у нас? В Твери предлагается вариант когда глава МО избирается представительным органом, а глава администрации нанимается по контракту. Главное отличие тех моделей, о которых мы говорим – это статус главы местной администрации. Не секрет, что и та система, когда глава избирается населением, и та, когда глава назначается по контракту, имеет свои плюсы и минусы.

Рассмотрим первый вариант, когда глава избирался населением и возглавлял местную администрацию. Обычно в качестве достоинств этой системы отмечается, что такой глава МО имеет достаточно большие полномочия. Однако, эта модель имеет и ряд недостатков. Прежде всего, нет гарантий избрания квалифицированного лица, способного эффективно исполнять свои обязанности, управлять городом.

Другой момент – основания для избрания. Мы все знаем, что выбор людей может базироваться на простой симпатии, человек может просто нравиться. Но харизматические качества не являются гарантией того, что у кандидата есть навыки управления. Кроме того, как правило, избираемый глава МО зависим от хозяйственной или политической элиты, приведшей его к власти на выборах. Также существует сложность разрешения конфликтов между выборным главой и представительным органом власти.

У другой модели, когда глава местной администрации нанимается по контракту, также есть ряд достоинств и недостатков. В качестве достоинства выделяется возможность четкого разделения политических и хозяйственных полномочий. Когда мы говорим о главе, назначаемом по контракту, речь идет об управленце. Он держит в руках хозяйственные функции и от политики отстранен. Также к плюсам можно отнести возможность выбора специалиста, отвечающего квалификационным требованиям, и возможность досрочного прекращения его контракта.

Теперь о недостатках. Прежде всего, это сложность составления самого контракта, который должен обеспечить необходимую самостоятельность нанимаемого лица, а с другой стороны - его подчиненность политической элите – воле представительного органа. В качестве другого проблемного момента выделяется то, что в конкурсной комиссии по назначению главы администрации участвуют представители субъекта федерации. Это 1/3 от общего числа членов комиссии. Часто говорится о том, что эта ситуация нивелирует принцип самостоятельности местного самоуправления.

Позволю себе высказать некоторые замечания по поводу обсуждаемого Устава Твери. Во-первых, есть вопросы по поводу правового регулирования проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Статья 39 Устава определяет перечень тех субъектов, которые могут выдвигать кандидатуры на должность главы. Среди них названы: региональные общественные объединения, политические партии и самовыдвиженцы. Но при этом не определен порядок выдвижения. Причем этот регламент не определен Уставом, также не предусмотрено принятие специального нормативного акта, который бы его определял.

Во-вторых, есть замечания к тому, как Устав предусматривает порядок досрочного прекращения контракта главы администрации. В проекте сказано, что этот процесс определяется регламентом Тверской городской Думы. Но регламент ТГД – не тот нормативный документ, который должен предусматривать порядок отставки. Это понятие более широкое. Оно включает в себя и основание для отставки, и выдвижение инициативы об отставке. Такой принципиальный вопрос должен определяться не регламентом, а должен закрепляться в Уставе, поскольку имеет важное, принципиальное значение.

Еще раз следует остановиться на реализации прав граждан на участие в выборе МСУ. Публичные слушания показали, насколько общественность заинтересована в этом вопросе. Проект нового Устава предусматривает две формы участия населения в жизни муниципалитета. Это голосование по отзыву депутата ТГД и правотворческая инициатива.

В Уставе закреплено, что отозван может быть только депутат, поскольку все остальные должностные лица назначаются. Но здесь повторяется очень частая ошибка, характерная для многих Уставов МО. Проект предусматривает, что инициативная группа подает ходатайство об отзыве с прилагаемым решением суда о том, что некое действие или решение депутата является противоправным. Ошибка в том, что в проекте Устава нет правового акта, который бы предусматривал: кто может обращаться в суд с тем, чтобы признать действия или решения депутата противоправными? Эта ошибка вызвана объективным обстоятельством, поскольку ФЗ не решает эту проблему. Только говорит о том, что противоправность должна быть доказана в судебном порядке, а как это сделать, каковы механизмы и сроки – на этот вопрос закон ответа не дает. Нет ответа и в проекте нового Устава.

Что касается правотворческой инициативы граждан. Это достаточно интересная форма, хотя большой практики в этом отношении нет, что опять же связано с объективными обстоятельствами. Замечания больше касаются организационного момента. В проекте Устава сказано, что группа граждан, которая может обратиться с правотворческой инициативой должна состоять из не менее чем 2,5 % от числа лиц, обладающих избирательным правом. Эта численность установлена нормой Федерального закона. Но Устав пишется для населения и нужно сделать так, чтобы людям было понятно какое количество должно быть в такой инициативной группе.

В целом могу сказать – Устав требует доработки. В вопросе изменения подобного документа нужно выработать ту модель, которая не просто соответствовала бы требованиям Федерального законодательства, но и была эффективна в наших, конкретных условиях. А эта модель, в свою очередь, формируется на основе конкретной экономической, социальной и политической ситуации в МО. Во всем должен лидировать профессионализм.

 

Валерий Павлов – председатель Тверского регионального отделения общероссийской общественной организации «Всероссийский Совет местного самоуправления», председатель Тверской городской Думы 1996-2000 гг.

- То, что сегодня предлагается внести в Устав города, нужно было сделать раньше. Дело в том, что в последние 3 года я работаю главой администрации города Конаково. В соответствии с Уставом города назначен по контракту. Точно так же, как и сейчас в Твери, в свое время в Конаково были разного рода вопросы, сомнения.

Нужно поставить перед собой один простой вопрос – чего мы хотим? Избирать политического вождя или чтобы город нормально управлялся? Две эти вещи не совместимы. С 96-го по 2000 год я был председателем ТГД. В 2000-м бюджет города Твери был 490 млн. рублей. Сегодня – около 4 миллиардов. И здесь нет заслуги ни городской администрации, ни городской Думы. Здесь сыграли роль только законы, изменившие систему налогообложения.

Простой пример. И город Конаково, и город Тверь в коммунальной сфере обслуживаются практически одной компанией – ТГК-2. За 3 года в городе Конаково мы погасили все долги. Все муниципальные предприятия на сегодняшний день прибыльны. Все это по одной лишь причине – в моей деятельности в качестве главы администрации нет политической составляющей. Я не пытаюсь быть политическим вождем.

Все влияния на мою хозяйственную деятельность со стороны депутатов абсолютно минимальны. И это прописано в законе. А при формировании бюджета депутаты руководствуются заключением администрации.

Посмотрим на Тверь. По данным ТГК-2, городской долг за коммунальные услуги - 1 миллиард 800 миллионов рублей. Спрашивается – как политический вождь будет эту ситуацию разгребать? Отвечу – никак. В бюджете нет таких денег. И вообще, почему до настоящего времени город Тверь не принял никакой долговой программы? В первую очередь этот вопрос касается администрации.

С 1976 года я живу в микрорайоне «Южный». Еженедельно здесь возникают проблемы с электричеством. Подстанция плохо работает. Но при этом появились фонтаны и детские площадки. Это потому, на мой взгляд, что есть политическая составляющая в действиях городской администрации.

Другой пример. Администрация Конакова вместе с депутатами приняла решение не продавать ничего из муниципальной сферы. А кто в Твери продал «Водоканал»? Администрация города. Где была общественность, когда политический вождь принимал такие решения? Как бы сегодня ни ломались копья вокруг изменения в Устав – другой альтернативы нет. Время политиканства прошло. Нужно найти грамотного специалиста и спокойно решать коммунальные проблемы.

Алексей Васильев